di Alessandro Giorgetta*

Il presente contributo di studio intende analizzare la conformità al diritto internazionale del diniego opposto dall’Italia il 31 marzo 2026 all’utilizzo della base di Sigonella da parte degli Stati Uniti. L’indagine si fonda su fonti normative e istituzionali, distinguendo tra diritto internazionale generale e disciplina pattizia bilaterale Italia–USA.

La presenza e l’attività di forze armate straniere sul territorio di uno Stato presuppongono il consenso di quest’ultimo: questa regola non è un dettaglio formale, bensì rappresenta la proiezione della sovranità territoriale. Sul piano della responsabilità internazionale, gli Articoli sulla responsabilità degli Stati chiariscono, da un lato, che «Valid consent by a State to the commission of a given act by another State precludes the wrongfulness of that act in relation to the former State to the extent that the act remains within the limits of that consent»; dall’altro, che «A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so» se ricorrono le condizioni dell’art. 16.

Ne segue una proposizione semplice: l’uso del territorio italiano da parte di forze statunitensi è lecito nei confronti dell’Italia solo entro i limiti del consenso italiano; e, specularmente, l’Italia ha interesse giuridico a non prestare assistenza a un’operazione che ecceda quel consenso o che, se compiuta dall’Italia stessa, sarebbe illecita. Ne consegue che il rifiuto di autorizzare l’utilizzo della base di Sigonella costituisce, in linea di principio, esercizio legittimo della sovranità statale, salvo che sussista un obbligo specifico di segno contrario derivante da accordi internazionali applicabili.

Questo quadro si salda con la Carta delle Nazioni Unite. L’art. 2, par. 4, dispone: «All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations». L’art. 51 aggiunge: «Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations». La prima norma implica che la facilitazione territoriale di un’operazione armata non è giuridicamente neutra; la seconda mostra che neppure il richiamo alla difesa collettiva crea, di per sé, un obbligo automatico per ogni alleato di mettere a disposizione basi, spazio aereo o infrastrutture. La Carta disciplina quando la forza può essere usata e non trasforma ogni alleanza politica in un dovere incondizionato di supporto logistico-militare.

Nemmeno il Trattato del Nord Atlantico consente di trascurare il problema del consenso dello Stato ospitante. L’art. 5 prevede che, in caso di attacco armato, ciascuna Parte assista quella colpita «by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary».

La formula è importante: non impone un mezzo unico, né impone necessariamente la concessione del territorio nazionale per qualsiasi operazione richiesta da un alleato.

Anche il NATO SOFA (Status of Forces Agreement, firmato a Londra nel 1951) non attribuisce un diritto generale all’uso delle basi: nel suo preambolo ricorda che le forze di uno Stato parte possono essere inviate «by arrangement, to serve in the territory of another Party» e che «the decision to send them and the conditions under which they will be sent … will continue to be the subject of separate arrangements between the Parties concerned».

Si tratta di un’altra conferma di quel che più sopra si andava affermando: il SOFA presuppone accordi separati e non li sostituisce. Lo stesso SOFA, all’art. II, aggiunge che le forze del sending State hanno il dovere di «respect the law of the receiving State».

A questo punto entra in gioco il diritto dei trattati. La Convenzione di Vienna impone, all’art. 26, che «Every treaty in force is binding upon the parties to it and must be performed by them in good faith»; ma l’art. 31, par. 1, aggiunge che «A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning» dei suoi termini, nel contesto e alla luce dell’oggetto e dello scopo.

Tradotto sul piano del metodo: l’Italia deve rispettare gli accordi con gli Stati Uniti, nei limiti che risultano dal loro testo e dalla loro corretta interpretazione; non si può dedurre un obbligo ulteriore da aspettative politiche o da convenienze strategiche. Il che riveste peculiare rilievo nel caso di Sigonella, perché il punto controverso non è se l’Italia debba rispettare gli accordi, ma che cosa esattamente quegli accordi obblighino a consentire.

Il problema è che l’accordo bilaterale chiave, il Bilateral Infrastructure Agreement (BIA) del 20 ottobre 1954, non è pubblicato. Un documento edito dalla Camera dei Deputati (“Temi dell’attività Parlamentare – La disciplina delle basi militari NATO ed USA in territorio nazionale”), nel ricostruire il contesto normativo, così definisce il BIA: «Accordo bilaterale italo-americano (BIA) sulle infrastrutture, stipulato il 20 ottobre 1954. Regola le modalità per l’utilizzo delle basi concesse in uso alle Forze USA sul territorio nazionale ed è generalmente conosciuto come “Accordo Ombrello”»; tale documento possiede «una elevata classifica di segretezza» e, pertanto, ai sensi della legge n. 801/1977 sul segreto di Stato, non é divulgabile.

Dalle medesime fonti istituzionali emerge però un secondo elemento oggettivamente verificabile: il Memorandum of Understanding Italia/USA del 2 febbraio 1995 (“Shell Agreement”) è un accordo attuativo del BIA, non un titolo autonomo che sostituisca ogni altro regime. (Camera dei Deputati, Doc. XXII-bis n. 1, cit.: il documento indica il BIA del 20 ottobre 1954 come accordo che «regola le modalità per l’utilizzo delle basi» e il MOU del 2 febbraio 1995 -“Shell Agreement” – come atto «in attuazione del BIA del ’54» che prevede Technical Agreements per ciascuna base.

La Camera scrive che esso è stato approvato «in attuazione del BIA del ’54» e «prevede la stesura e la revisione del Technical Agreement … per ciascuna base utilizzata» (Camera dei Deputati, Doc. XXII-bis n. 1, cit).

Analogamente, la scheda del Dipartimento di Stato statunitense relativa al 1995 MOU lo descrive come Memorandum «concerning the use of Installations/Infrastructure by U.S. Forces in Italy», richiamando espressamente come quadro di riferimento il NATO SOFA, il BIA del 1954 e il medesimo MOU del 1995.

La prassi istituzionale italiana pubblicamente documentata va nella stessa direzione. Nel resoconto stenografico delle Commissioni riunite Senato-Camera del 21 gennaio 2003, il Governo affermò testualmente che, «sia per l’utilizzazione delle basi sia per quella dello spazio aereo nazionale, non vige alcuna condizione di extra-territorialità, permanendo allo Stato italiano la legittimazione ad esercitarvi piena sovranità».

Nello stesso resoconto si legge che «il transito di velivoli militari e civili di Paesi stranieri sul territorio italiano sia subordinato alla preventiva autorizzazione del Governo», salvo regimi permanenti di sorvolo/scalo per alcuni Paesi, fra cui quelli NATO e «in particolare, gli Stati Uniti d’America».

Ma lo stesso verbale contiene un passaggio ancora più importante per il caso attuale: ricordando il precedente del 1986 contro la Libia, il ministro della Difesa affermò che «la concessione della richiesta di sorvolo o dell’utilizzo di una base non è automatico» e che «l’autorizzazione, per casi di particolare rilevanza politica, può essere negata da parte del Governo, qualora esso o il Parlamento trovino convenienza politica nel non aderire in maniera per così dire passiva agli accordi ratificati».

Alla luce di tutte queste fonti, se la richiesta statunitense riguardava un’attività già coperta da un regime autorizzatorio permanente — per esempio uno scalo rientrante nella cooperazione ordinaria, o attività ricadente in autorizzazioni già concesse — allora il diniego italiano potrebbe porsi in tensione con gli impegni assunti. Ma le stesse fonti istituzionali italiane distinguono chiaramente tra il regime ordinario di sorvolo/scalo e i casi «di particolare rilevanza politica» (Resoconto stenografico delle Commissioni riunite Senato-Camera del 21 gennaio 2003, cit.)

Perciò, allo stato delle fonti verificabili, non esiste base seria per affermare che l’Italia fosse giuridicamente obbligata ad autorizzare l’uso di Sigonella per una specifica operazione connessa a un conflitto armato.

Anzi, sul piano del diritto internazionale generale, il diniego appare più facilmente difendibile della tesi opposta. Se il consenso dello Stato territoriale rende lecito l’uso del territorio entro i suoi limiti, il rifiuto di prestare il proprio territorio a un’operazione armata resta, in linea di principio, espressione ordinaria della sovranità. E, alla luce degli Articoli sulla responsabilità degli Stati, esso può anche essere letto come scelta prudenziale volta a evitare che l’Italia presti «aid or assistance» a un’operazione la cui piena base giuridica internazionale non sia stata chiarita. Né il Trattato NATO, né il SOFA, né le fonti pubbliche sul quadro Italia-USA dimostrano l’esistenza di un obbligo automatico contrario.

Ulteriore conferma di tale assetto si ricava dal Technical Arrangement concluso tra Italia e Stati Uniti nel 2006 relativo alla base di Sigonella, il cui testo è accessibile.

L’accordo, lungi dal configurare una disponibilità unilaterale delle infrastrutture da parte statunitense, si fonda su un modello di uso concesso, coordinato e bilateralmente controllato. In particolare, esso stabilisce che «the use of the installations/infrastructure […] is granted to the U.S. Forces only» e che tale uso «may not be extended […] absent previous agreement between the parties» , escludendo quindi qualsiasi automatismo nell’impiego delle basi. Ancora più esplicitamente, le attività operative sono subordinate a previo coordinamento con l’autorità nazionale: «joint […] operational activities may be conducted, after coordination with the responsible national military Authority» e «any use of […] bases […] must be coordinated beforehand».

L’accordo conferma inoltre la permanenza di un’autorità italiana sulla base, prevedendo che «Commander, 41st Stormo A/S is the Italian Commander over the installations» , nonché il potere delle autorità italiane di autorizzare la consistenza del personale statunitense.

Ne deriva che il regime giuridico applicabile non è quello di una concessione piena e discrezionale agli Stati Uniti, ma quello di una cooperazione strutturata, nella quale ogni utilizzo operativo rilevante richiede coordinamento e, nei casi sensibili, consenso. L’Accordo del 2006, pertanto, rafforza la conclusione secondo cui l’Italia conserva un potere giuridico di autorizzazione sull’uso delle basi, incompatibile con l’idea di un obbligo automatico di consentirne l’impiego per specifiche operazioni militari.

Conclusioni

Sul piano del diritto internazionale generale e delle fonti pubbliche verificabili, l’Italia ha solide ragioni per ritenere lecito il proprio diniego: (i) la sovranità territoriale permane; (ii) il consenso statale delimita la liceità dell’uso del territorio; (iii) il regime NATO rinvia a “separate arrangements”; (iv) la prassi istituzionale italiana esclude l’automatismo e ammette il diniego in casi politicamente sensibili.

Non è invece corretto affermare che la conformità agli accordi bilaterali Italia-USA sia dimostrata in modo definitivo, perché il testo del BIA del 1954 non è pubblico (segreto di Stato) e quindi non è verificabile articolo per articolo.

Foto: US Navy, NATO/NSFR e USAF

*Alessandro Giorgetta è Professore di Diritto Internazionale dell’Economia e Diritto dell’Intelligenza Artificiale presso la “Università degli Studi di Roma Guglielmo Marconi”. Già Professore Straordinario ex art. 1, c. 12 L. n. 230/2005 per «l’elevata qualificazione scientifica e professionale». Avvocato Cassazionista. Componente di commissioni nell’affidamento di contratti pubblici. Membro del Comitato Scientifico dell’Istituto per il Governo Societario.