La crisi del Trattato CFE, dell’Open Skies e del sistema di verifica del Documento di Vienna. Dalle ispezioni e dagli scambi reciproci di dati militari alla sorveglianza satellitare e all’OSINT: cosa ha perso l’Europa con l’erosione del sistema di controllo degli armamenti convenzionali

Per comprendere ciò che l’Europa ha progressivamente perduto con l’erosione degli accordi di controllo degli armamenti convenzionali occorre ricordare anzitutto cosa sono e perché furono creati. Poco noti al grande pubblico ma essenzialmente importanti ed efficaci, hanno rappresentato per anni la stabilità dei rapporti internazionali tra l’est europeo (incluso l’ex blocco Sovietico e del Patto di Varsavia) e le nazioni dell’occidente europeo (incluse quelle della NATO).

Il Trattato sulle Forze Armate Convenzionali in Europa (CFE- Conventional Forces in Europe), il Documento di Vienna (VD-90/11 – Vienna Document 1990/2011) e il Trattato Cieli Aperti (TOS – Treaty on Open Skies) nacquero tra la conclusione della Guerra fredda e la costruzione di un nuovo sistema di sicurezza europeo. Seppur diversi per natura giuridica e strumenti, essi rispondevano alla stessa esigenza, ossia ridurre il rischio che concentrazioni di Forze Armate, grandi esercitazioni o movimenti militari potessero essere interpretati come preparativi per un attacco verso un paese aderente ai trattati.

Il loro obiettivo non era fornire agli Stati un mezzo aggiuntivo per “spiare” le Forze Armate altrui, bensì la logica era quasi opposta, cioè rendere deliberatamente accessibile e verificabile una parte delle informazioni militari che normalmente ogni Stato avrebbe cercato di acquisire autonomamente con altri mezzi solitamente abbinati alle attività di intelligence.

Consistenze di personale ed equipaggiamenti, ubicazione delle unità, grandi attività addestrative e determinate variazioni degli schieramenti potevano e dovevano essere comunicate attraverso procedure concordate. Inoltre, ispezioni, visite di valutazione, osservazione delle esercitazioni e voli Open Skies permettevano poi di confrontare, entro limiti precisi, quanto dichiarato da ciascun paese con ciò che poteva essere verificato dalle nazioni aderenti ai trattati. Gli ispettori non operavano quindi come agenti inviati clandestinamente alla ricerca di informazioni riservate bensì entravano nel territorio di un altro Stato sulla base di obblighi e procedure accettati reciprocamente, con diritti ma anche con limiti ben definiti. La funzione era essenzialmente quella di verificare il rispetto degli impegni assunti e contribuire a ridurre l’incertezza, e altresì non utilizzare l’ispezione come copertura per una raccolta indiscriminata di informazioni.

Il principio alla base di questi accordi era dunque semplice: rendere trasparente e verificabile una parte rilevante dell’attività militare degli Stati aderenti. Concetto chiave era la trasparenza concordata, non attività di spionaggio.

La logica strategica era altresì’ semplice ossia uno Stato che conosce la struttura generale delle forze del potenziale avversario, riceve informazioni su alcune grandi attività militari e dispone di strumenti per verificarne una parte ha meno motivi per interpretare automaticamente ogni movimento come l’inizio di un’azione ostile. Una regola semplice nella teoria ma complessa nell’attuazione.

Il controllo degli armamenti non eliminava di fatto la competizione e non sostituiva le capacità intelligence dei singoli Paesi aderenti agli accordi, anzi l’azione era ben diversa sia per gli Alleati, anche per quelle nazioni ex URSS/Patto di Varsavia integrate poi progressivamente nel quadro NATO, che per le altre Repubbliche e Stati dell’est europeo inclusa la più grande nazione rappresentata dalla Federazione Russa. La sottoscrizione e attuazione di questi accordi introduceva però un livello di trasparenza condivisa, mai rilevato in precedenza, il che rendeva alcuni comportamenti militari più prevedibili e contribuiva a ridurre il rischio di errore di valutazione oltre a mantenere stabile i rapporti bilaterali tra paesi che in passato appartenevano a schieramenti opposti.

Diversamente da quanto di immagina, quell’architettura e quel fragile equilibrio cominciò a deteriorarsi ben prima della guerra in Ucraina. Nel 2007 la Federazione Russa decise di sospendere unilateralmente l’attuazione dei propri obblighi CFE, sostenendo che il quadro strategico europeo fosse ormai profondamente diverso da quello nel quale il Trattato era stato negoziato. Mosca contestava in particolare l’allargamento della NATO verso Paesi dell’ex blocco sovietico e dell’Europa orientale, la mancata entrata in vigore del CFE adattato del 1999 (Adapted CFE-99) e alcuni dei vincoli imposti alla dislocazione delle proprie forze.

Da parte occidentale, la ratifica dell’accordo adattato rimaneva invece legata anche all’adempimento degli impegni assunti da Mosca a Istanbul nel 1999 relativamente alla presenza militare in Georgia e Moldova. La sospensione russa, divenuta effettiva nel dicembre 2007, aprì così una frattura destinata ad ampliarsi negli anni successivi. Gli Alleati NATO avvertirono già allora che l’applicazione unilaterale degli obblighi da parte degli altri Stati non sarebbe stata sostenibile nel lungo periodo. La conseguente guerra russo-georgiana dell’agosto 2008 mostrò poi quanto rapidamente stesse cambiando il quadro strategico europeo. L’annessione russa della Crimea e l’inizio della guerra nel Donbass nel 2014 accentuarono ulteriormente la perdita di fiducia.

Negli anni seguenti entrarono in crisi anche gli altri pilastri del sistema. Gli Stati Uniti completarono il ritiro dall’Open Skies nel 2020; la Russia avviò il proprio ritiro nel 2021. L’invasione su vasta scala dell’Ucraina nel febbraio 2022 accelerò infine un processo già in corso che risultò irrefrenabile. Il 7 novembre 2023 il ritiro russo dal CFE divenne effettivo e gli Stati NATO parti del trattato decisero conseguentemente di sospenderne l’operatività dando il colpo di grazia a quell’accordo che aveva funzionato per decenni.

Su un altro fronte, il Documento di Vienna costituisce invece un caso differente. Non è formalmente scomparso e continua a fare parte dell’architettura politico-militare dell’OSCE, l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (Organization for Security and Co-operation in Europe). Il suo sistema prevede ancora scambi di informazioni sulle Forze Armate, sull’organizzazione militare, sugli equipaggiamenti, sulla pianificazione e sui bilanci della difesa, insieme a misure di verifica e della cosiddetta confidence-building.

La sua efficacia, tuttavia, dipende necessariamente da un livello minimo di cooperazione tra gli Stati. È precisamente questa condizione ad essersi deteriorata. Il risultato non è stato soltanto l’indebolimento di singoli accordi, ma la progressiva disgregazione di un sistema nel quale dati dichiarati, notifiche e verifica reciproca, cosi come avvenuto per anni, contribuivano a ridurre l’incertezza sulle attività militari.

Quel sistema ha ormai perso gran parte dell’efficacia raggiunta dopo la Guerra fredda, lasciando maggiore spazio all’incertezza, alla diffidenza reciproca e al rischio di errate valutazioni nel quadro della sicurezza europea.

Per meglio comprendere il funzionamento complessivo del sistema, si esaminano ora più nel dettaglio le caratteristiche, le finalità e i principali meccanismi previsti da ciascun trattato.

Il Trattato CFE: sapere quante forze erano schierate e dove

Il Trattato CFE sulle Forze Armate Convenzionali in Europa aveva un obiettivo essenzialmente quantitativo e geografico. Doveva impedire che uno dei due blocchi potesse concentrare nello spazio europeo una massa di forze convenzionali sufficiente a condurre un attacco su larga scala con scarso preavviso. La sua area di applicazione si estendeva dall’Atlantico agli Urali.

Il Trattato entrò in vigore con 30 Stati parte: i 16 allora membri della NATO, sei Paesi dell’ex Patto di Varsavia e otto repubbliche dell’ex Unione Sovietica con territorio situato nella summenzionata area di applicazione. Firmato nel novembre 1990 ed entrato in vigore nel 1992, stabiliva limiti giuridicamente vincolanti su cinque categorie principali di equipaggiamenti: carri armati, veicoli corazzati da combattimento, artiglierie, aerei da combattimento ed elicotteri d’attacco.

Già il primo scambio ufficiale di dati rappresentò un risultato di grande rilievo, perché consentì alle parti di acquisire informazioni formalmente dichiarate su unità, strutture e installazioni militari che, in alcuni casi, non erano precedentemente conosciute o erano state ricostruite soltanto attraverso autonome attività informative. Per la prima volta una parte significativa dell’Ordine di Battaglia Convenzionale europeo diventava quindi patrimonio informativo condiviso e sottoponibile a verifica, contribuendo concretamente ad accrescere la conoscenza reciproca tra i Paesi aderenti.

Ma il valore del CFE non risiedeva soltanto nei limiti numerici difatti, gli Stati dovevano fornire informazioni sulla struttura delle proprie forze, sulle unità e sui siti dichiarati. Questo costituiva un articolato sistema di verifica che consentiva poi di confrontare una parte di queste informazioni con la realtà osservabile nel corso delle attività ispettive. Il punto centrale era quindi la disponibilità di una “baseline condivisa”.

Conoscere il cosiddetto Ordine di Battaglia Convenzionale dichiarato e la normale dislocazione di una formazione militare permetteva di attribuire maggiore significato a una variazione, così come un aumento della consistenza, un trasferimento o la comparsa di mezzi in una sede differente.

Il sistema non rendeva trasparenti tutte le capacità militari di uno Stato, difatti le unità militari minori e di particolare natura, come ad esempio le Forze Missilistiche Strategiche e Spaziali e l’Aviazione Strategica, parti integranti della Triade Nucleare, la Difesa Aerea, le unità portuali e navali ecc., non erano incluse e non ispezionabili. Rendeva però verificabile una parte significativa di ciò che i partecipanti avevano concordato di dichiarare sul fronte convenzionale. Esso si basava infatti sulla palese volontà di ciascun paese di fornire tutte le informazioni previste dall’accordo e di predisporsi alle ispezioni volte a verificarne l’attuazione.

Mappa con i membri dei due blocchi (NATO in blu e rosso Patto di Varsavia) firmatari del trattato CFE nel 1990 (Fonte: Wikipedia)

Il Documento di Vienna: comprendere che cosa stavano facendo quelle forze

Il Documento di Vienna rispondeva invece a una domanda diversa. A differenza del CFE, il Documento di Vienna coinvolge l’intera comunità OSCE, composta oggi da 57 Stati partecipanti e distribuita in uno spazio geografico che si estende dal Nord America all’Europa e all’Asia centrale, da Vancouver a Vladivostok, comprendendo forze militari e paramilitari quindi appartenenti anche e soprattutto ai Paesi dell’Europa, del Nord America e dell’Asia centrale.

Se il CFE contribuiva a stabilire quali forze esistevano e dove fossero normalmente dislocate, il Documento di Vienna cercava, e tutt’ora auspica, soprattutto di aumentare la prevedibilità del loro comportamento. Attraverso scambi periodici di informazioni, notifiche di determinate attività militari, osservazione di esercitazioni, visite di valutazione e ispezioni, gli Stati dispongono di strumenti con cui contestualizzare movimenti che, osservati senza ulteriori informazioni, potrebbero generare interpretazioni molto differenti.

Una concentrazione di forze può infatti rappresentare un’esercitazione, una rotazione di unità militari, un rafforzamento precauzionale oppure la preparazione di un’operazione. La disponibilità di informazioni preventive e meccanismi di verifica non elimina questa ambiguità, ma ne riduce sostanzialmente l’ampiezza. Questo è, in sintesi, lo scopo del Documento di Vienna: rendere più comprensibili e meno suscettibili di interpretazioni errate le attività militari degli Stati partecipanti.

 Esempio di Team Ispettivo accompagnato da un Escort Team della nazione ospitante. (Fonte: Ministero Difesa Republic of North Macedonia)

Open Skies: osservazione aerea e trasparenza reciproca

Il Trattato Open Skies aggiunge una terza dimensione: l’osservazione aerea cooperativa. La sua area di applicazione coincide con l’intero territorio degli Stati parte, creando uno spazio di osservazione reciproca che si estende dal Nord America all’Europa e a parte dell’area eurasiatica. La partecipazione non coincide con quella del CFE né con l’intera comunità OSCE: il Trattato Open Skies rimane formalmente in vigore e conta attualmente 32 Stati parte, ma la sua efficacia è stata sensibilmente ridotta dal ritiro degli Stati Uniti e della Federazione Russa.

Un velivolo statunitense OC-135B impiegato nei voli su Russia e Bielorussia previsti dal Trattato Open Skies (OSCE)

Gli Stati partecipanti accettano il sorvolo del proprio territorio da parte di velivoli disarmati appartenenti agli altri partecipanti, secondo procedure concordate e utilizzando sensori sottoposti alle regole del trattato. Anche in questo caso la differenza rispetto alla raccolta intelligence è sostanziale.

Il Paese osservato conosce l’attività, ne accetta le procedure e dispone a sua volta dello stesso diritto nei confronti degli altri Stati. L’obiettivo è aumentare trasparenza e fiducia attraverso una forma di osservazione reciproca delle attività militari. Il valore politico è almeno altrettanto importante di quello tecnico, ossia accettare di essere osservati significa riconoscere che una quota di visibilità reciproca contribuisce a rafforzare la sicurezza più di quanto possa fare l’assenza di informazioni condivise.

 Esempio di un equipaggio Open Skies in attività di osservazione aerea. (Fonte: Ministero Difesa Republic of Serbia)

La partecipazione italiana

L’Italia ha partecipato in modo continuativo ai principali accordi e strumenti di controllo e verifica degli armamenti convenzionali e alle misure di confidence-building sviluppate in ambito europeo e OSCE. La gestione tecnico-militare di queste attività è stata assicurata dallo Stato Maggiore della Difesa, nell’ambito del 3° Reparto, attraverso una struttura specializzata che per molti anni ha operato come CIVA – Centro Interforze Verifica Armamenti, inizialmente con sede a Viterbo poi trasferito a Ciampino, successivamente riorganizzato nell’attuale articolazione denominata UCVAC – Ufficio Controllo e Verifica Armamenti e Controproliferazione.

Il 3° Reparto SMD ha competenza più ampia che include l’importante ruolo di coordinamento delle linee d’azione della Difesa in materia di controllo degli armamenti, controproliferazione, distensione e disarmo, nonché nel supporto tecnico-militare alle trattative internazionali.

Le competenze comprendono, oltre al CFE, al Documento di Vienna e a Open Skies, anche altri accordi di controllo degli armamenti convenzionali, tra cui il Global Exchange of Military Information (GEMI) e le misure di verifica previste dagli “Accordi di Dayton” per l’ex Jugoslavia. Per assicurare tali compiti, il sistema italiano si avvale ancora oggi sia di ispettori in forza permanente all’UCVAC, sia di ispettori part-time appartenenti alle diverse Forze Armate e ad altri enti della Difesa, appositamente qualificati e impiegati nelle missioni in funzione delle esigenze operative.

L’Ufficio cura inoltre la formazione e l’aggiornamento del personale, la pianificazione delle attività ispettive italiane all’estero, la ricezione delle delegazioni straniere in Italia e il coordinamento con gli organismi omologhi degli altri Paesi partecipanti.

Foto di gruppo degli ispettori dell’UCVAC di fronte alla sede di Ciampino. (Fonte Ministero Difesa della Repubblica Italiana)

Nel corso degli anni l’Italia ha assunto un ruolo particolarmente attivo nell’attuazione degli accordi, sviluppando una capacità interforze stabile e riconosciuta nel settore della verifica. Già nel 1993 guidò la prima ispezione multinazionale CFE condotta da un Paese NATO con la partecipazione di ispettori dell’Europa centro-orientale. Anche nell’ambito di Open Skies l’Italia partecipò attivamente alla fase di sviluppo e consolidamento delle procedure operative, maturando una significativa esperienza nella pianificazione e nell’esecuzione congiunta dei voli di osservazione e contribuendo successivamente alla condivisione delle lezioni apprese tra i Paesi partecipanti.

La continuità delle attività ispettive, la formazione specialistica del personale e l’impiego sia di ispettori permanenti sia di personale part-time qualificato hanno contribuito nel tempo a consolidare un approccio improntato a professionalità, trasparenza e rigoroso rispetto delle procedure concordate e apprezzamento da parte di tutte le nazioni aderenti agli accordi.

In tale contesto, l’Italia ha assunto un ruolo di particolare rilievo anche per la propria posizione geostrategica, al centro del Mediterraneo e lungo il fianco meridionale dell’Alleanza Atlantica, in prossimità dell’area di confronto con i Paesi dell’ex blocco sovietico. Questa collocazione, unita alla partecipazione attiva alle attività di verifica, ha reso il contributo italiano particolarmente significativo nell’attuazione degli accordi e nella costruzione di un clima di trasparenza e fiducia reciproca oltre che di sicurezza dell’ambiente europeo.

Tre strumenti diversi, una stessa funzione strategica

CFE, Documento di Vienna e Open Skies non erano e non sono intercambiabili.

Difatti, il primo riguarda soprattutto consistenze, categorie di armamenti, strutture dichiarate e limiti. Il secondo si concentra sulle attività militari, sulle notifiche e sulle misure di fiducia. Il terzo aggiunge la possibilità di osservazione aerea cooperativa. Presi insieme producevano però qualcosa che oggi risulta molto più difficile ricreare, ovvero un ambiente nel quale una parte della postura militare di uno Stato era contemporaneamente dichiarata, osservabile e verificabile. Una dichiarazione senza verifica dipende dalla fiducia. Un’osservazione senza informazioni contestuali può invece essere interpretata in modo errato. Il sistema cercava dunque di unire le due dimensioni.

Il complesso dei Trattati non produceva certezza, ma una riduzione strutturata e diffusa dell’incertezza.

 Tre crisi, una progressiva perdita di efficacia

La progressiva erosione del sistema di trasparenza europeo può essere osservata attraverso tre crisi successive. Nel 2008, la guerra tra Russia e Georgia scoppiò quando il CFE era già stato indebolito dalla sospensione russa dell’anno precedente. Gli strumenti di confidence-building dell’OSCE continuarono a esistere, ma non furono sufficienti a impedire che il deterioramento politico e militare degenerasse in conflitto.Dopo la guerra, anche i tentativi di rafforzare il monitoraggio OSCE in Georgia incontrarono l’assenza di consenso tra gli Stati partecipanti.

Nel 2014, con l’occupazione russa della Crimea e il conflitto nel Donbass, il problema divenne ancora più evidente. Il Documento di Vienna offriva procedure per consultazioni, richieste di chiarimento e verifica in presenza di attività militari insolite, ma il sistema operava ormai in un ambiente caratterizzato da crescente sfiducia e contestazione reciproca. La crisi ucraina fu discussa ripetutamente anche nel Forum OSCE per la cooperazione in materia di sicurezza, senza che gli strumenti esistenti riuscissero a ristabilire un quadro condiviso di trasparenza.

Nel 2021-2022 il limite divenne ancora più evidente e, di fatto, difficilmente superabile. Le capacità occidentali di ISR – Intelligence, Sorveglianza e Ricognizione permisero di seguire con crescente precisione il progressivo concentramento delle forze russe intorno all’Ucraina, mentre la NATO chiedeva ripetutamente a Mosca maggiore trasparenza sulle grandi esercitazioni e sui movimenti di truppe previsti dagli impegni del Documento di Vienna. Nel febbraio 2022 l’Alleanza descriveva ormai uno schieramento russo di vastissime proporzioni nei territori ucraini già occupati, lungo i confini dell’Ucraina e in Bielorussia.

A quel punto, tuttavia, il sistema di trasparenza e verifica aveva ormai raggiunto un livello di inefficacia tale da non riuscire più a svolgere la funzione per la quale era stato concepito. L’invasione del 24 febbraio sancì definitivamente la perdita di quel quadro di fiducia, prevedibilità e rispetto reciproco delle sovranità nazionali che gli accordi avevano contribuito a costruire nel corso dei decenni precedenti.

I tre casi mostrano quindi una progressione: nel 2008 il sistema era già indebolito, nel 2014 la fiducia necessaria al suo funzionamento era profondamente compromessa, nel 2021-2022 la capacità tecnica di osservare i preparativi militari era ormai enormemente superiore alla capacità politica di verificarli attraverso strumenti cooperativi. I trattati e le misure di confidence-building non avevano perso necessariamente validità nei loro principi. Di fatto avevano progressivamente perso le condizioni politiche e la reciprocità necessarie per produrre l’effetto strategico per cui erano stati creati, ovvero ridurre l’incertezza e rendere più prevedibile il comportamento militare degli Stati.

Le crisi hanno dimostrato che l’efficacia di questi strumenti dipendeva soprattutto dalla volontà politica degli Stati di rispettarne funzione e principi.

 Più sensori, meno trasparenza

Il progressivo indebolimento di questa architettura avviene paradossalmente proprio mentre le capacità tecniche di osservazione e monitoraggio raggiungono livelli che negli anni Novanta sarebbero stati difficilmente immaginabili. Satelliti militari e commerciali, immagini radar, sistemi di intercettazione, tracciamento aereo e navale, social media, fotografie geolocalizzate e strumenti di fonte aperta OSINT (Open Sources Intelligence) permettono oggi di seguire movimenti di unità, modifiche alle infrastrutture e concentrazioni di mezzi con frequenza e dettaglio molto superiori rispetto al passato. Una maggiore capacità di osservazione non si traduce necessariamente in una migliore comprensione di ciò che viene osservato.

Difatti, un’immagine satellitare può documentare decine di mezzi concentrati in una base o presso una stazione ferroviaria. Non può stabilire con certezza da sola se appartengano organicamente all’unità presente, se siano temporaneamente rischierati, se siano pienamente efficienti e soprattutto quale sia la finalità del loro movimento. Quando i tre sistemi operavano in maniera complementare, le informazioni acquisite autonomamente potevano essere confrontate con dati dichiarati, notifiche, ispezioni e osservazioni concordate.

Oggi questa componente cooperativa è largamente o si potrebbe definire quasi totalmente deteriorata. La Russia non è più parte del CFE, gli Stati NATO che vi aderivano ne hanno sospeso l’applicazione, Stati Uniti e Russia hanno lasciato l’Open Skies. Il Documento di Vienna sopravvive formalmente, ma opera in un ambiente nel quale la guerra tra Russia e Ucraina e il confronto tra Mosca e l’Occidente hanno ridotto drasticamente la fiducia necessaria alla piena efficacia delle sue misure.

La conseguenza è un paradosso solo apparente: oggi disponiamo di molti più sensori, ma di molta meno trasparenza cooperativa.

L’intelligence può oggi ricostruire con notevole precisione una parte dell’Ordine di Battaglia avversario, individuando unità, mezzi, infrastrutture, movimenti e variazioni della postura militare attraverso una combinazione di immagini satellitari, segnali, fonti aperte e altre capacità di raccolta. Rimane però sempre più spesso assente quella base condivisa che consentiva di confrontare quanto osservato con informazioni formalmente dichiarate dallo Stato interessato e successivamente sottoposte a verifica secondo procedure concordate.

La differenza è sostanziale: nel primo caso ciascun Paese costruisce autonomamente il proprio quadro informativo e ne interpreta il significato; nel secondo esiste invece un riferimento comune, riconosciuto dalle parti, che permette di misurare scostamenti, chiarire anomalie e ridurre il margine di ambiguità. Venuta meno questa base, aumenta quindi il peso dell’interpretazione e, con esso, il rischio che una variazione reale nella postura militare venga letta in modo differente dai diversi attori. Cosa che si è palesemente dimostrata nel recente conflitto russo-ucraino.

Equipaggio Open Skies ripreso in attività operativa a bordo di un velivolo (Fonte: OSCE)

Un nuovo modello di verifica è ancora possibile?

Ripristinare semplicemente il sistema degli anni Novanta appare poco realistico e inefficace. L’ambiente militare europeo è profondamente e drasticamente cambiato, così come la geografia della NATO, oggi più ampia verso Nord e verso Est rispetto al periodo in cui furono concepiti CFE, Documento di Vienna e Open Skies. Anche l’eventuale platea dei Paesi da coinvolgere in un nuovo accordo sarebbe quindi diversa, mentre il confronto tra Russia e Occidente rende oggi difficile persino immaginare un livello di fiducia paragonabile a quello necessario per far funzionare strumenti di verifica reciproca.

Un futuro sistema dovrebbe inoltre tenere conto di capacità che i vecchi accordi consideravano solo marginalmente o non contemplavano affatto, inclusi i missili a lungo raggio, sistemi senza equipaggio, sistemi d’arma cosiddetti di precision-strike, guerra elettronica, capacità ISR, infrastrutture logistiche, reti di comando e rapidità di ridislocazione delle forze. Limitarsi a riproporre quote numeriche su carri armati, artiglierie e velivoli significherebbe quindi applicare uno strumento concepito per un ambiente militare ormai superato.

In teoria, un nuovo accordo potrebbe concentrarsi maggiormente sulla prevedibilità delle attività militari, ossia l’assunzione di responsabilità nel fornire notifiche preventive delle grandi esercitazioni e degli schieramenti straordinari, assicurare scambi essenziali di informazioni sulle principali formazioni, così come scambiarsi dichiarazioni sulla presenza di concentrazioni anomale e forme circoscritte di verifica. Anche le capacità satellitari commerciali potrebbero fornire un supporto tecnico che trent’anni fa non era disponibile. Il problema, tuttavia, non è principalmente tecnico. È unicamente politico.

Un sistema di verifica funziona soltanto se tutti i principali attori ritengono che una quota di trasparenza reciproca aumenti la propria sicurezza. Nell’attuale quadro europeo questa condizione appare oramai lontana e anacronistica. La guerra in Ucraina, il confronto strutturale tra Russia e NATO, l’allargamento dell’Alleanza Atlantica e la crescente centralità di sistemi militari difficilmente verificabili attraverso i vecchi meccanismi rendono improbabile, almeno nel breve e medio periodo, la costruzione di un accordo generale attuabile che possa essere accettato da tutti.

È quindi più realistico ipotizzare, in una futura fase di stabilizzazione, semmai avverrà nel breve-medio termine, il ritorno graduale di misure limitate e settoriali di trasparenza, piuttosto che la nascita immediata di un nuovo sistema complessivo. Notifiche preventive su determinate esercitazioni, procedure di comunicazione in caso di schieramenti straordinari o accordi circoscritti a specifiche categorie di attività potrebbero rappresentare un primo passo verso il recupero di forme minime di trasparenza.

Tuttavia, il profondo deterioramento dei rapporti tra la Federazione Russa e i Paesi occidentali, aggravato dalla guerra in Ucraina e dal conseguente sistema di sanzioni, rende oggi poco realistico immaginare, anche nell’ipotesi di un futuro accordo di pace, una rapida ricostruzione del livello di fiducia necessario per negoziare un nuovo trattato generale sul controllo e la verifica degli armamenti convenzionali. Più plausibile, almeno in una fase iniziale, sarebbe il ritorno graduale a misure limitate, tecniche e settoriali, costruite su specifiche esigenze di prevedibilità e riduzione del rischio.

Anche questa prospettiva, tuttavia, richiederebbe un cambiamento politico sostanziale. Finché le nazioni considereranno l’opacità militare un vantaggio rispetto alla trasparenza reciproca, nessuna tecnologia e nessuna nuova architettura di verifica potrà ricreare il livello di prevedibilità raggiunto, pur con tutti i suoi limiti, dagli accordi sviluppati dopo la Guerra fredda.

Il ritorno a un sistema condiviso di verifica resta oggi un obiettivo auspicabile, ma ancora lontano dalle condizioni politiche necessarie per poterlo realizzare.

Conclusioni

In definitiva, il valore di quei trattati non risiedeva soltanto nei limiti imposti agli armamenti o nelle procedure di ispezione, ma nella capacità di trasformare una parte dell’incertezza militare in informazione condivisa e verificabile. Oggi l’Europa dispone di strumenti di osservazione molto più avanzati, ma ha perso gran parte di quel patrimonio di trasparenza costruito nel corso di decenni.

Recuperarne almeno una parte, qualora le condizioni politiche un giorno lo consentissero, non significherebbe tornare al passato, ma ristabilire un principio ancora attuale, ossia la sicurezza non dipende soltanto da quanto si è in grado di osservare dell’altro, ma anche dalla possibilità di comprendere e verificare ciò che si osserva prima che l’incertezza si trasformi in diffidenza, la diffidenza in tensione e la tensione in nuovo conflitto.

ALLEGATO: COME FUNZIONA LA TRASPARENZA MILITARE IN EUROPA

Come funziona lo scambio dati, le riunioni, ispezioni e voli di osservazione nell’ambito dei Trattati CFE, Documento di Vienna e Open Skies

Le procedure descritte nel presente allegato hanno l’obiettivo di illustrare al lettore, in modo semplice e comprensibile, le principali peculiarità previste dai trattati e dai relativi strumenti di verifica. La loro applicazione attuale non è però uniforme: il CFE ha perso gran parte della propria operatività dopo il ritiro della Federazione Russa e la sospensione da parte di numerosi Stati; Open Skies continua formalmente a esistere tra gli Stati parte, ma con una portata ridotta dopo i ritiri di Stati Uniti e Federazione Russa; il Documento di Vienna 2011 rimane invece attivo nell’ambito OSCE e continua a costituire il principale quadro europeo di confidence-and security-building basato su scambio di informazioni, notifiche e verifiche.

Un sistema costruito prima di tutto sulle informazioni

Le attività di verifica previste dagli accordi sul controllo degli armamenti convenzionali non iniziano con l’arrivo di una squadra ispettiva in una caserma o con il decollo di un velivolo Open Skies. Il punto di partenza è la disponibilità di informazioni ufficialmente dichiarate dagli Stati partecipanti. Su quella base si pianificano le verifiche e, soprattutto, si valuta se la situazione osservata corrisponde a quanto comunicato.

Il CFE e il Documento di Vienna utilizzano meccanismi differenti, ma entrambi attribuiscono grande importanza allo scambio periodico di dati. Il CFE richiede informazioni dettagliate sugli oggetti di verifica (termine per definire le unità militari), sui siti dichiarati, sulle unità e sulle consistenze delle principali categorie di armamenti convenzionali soggette al trattato. Il Documento di Vienna prevede invece un ampio scambio annuale di informazioni sulla struttura delle forze, sul personale e sui principali sistemi d’arma, integrato da informazioni sulla pianificazione della difesa, sui bilanci, sulle attività militari e sui calendari.

Questi scambi costituiscono una “baseline condivisa”. Il team di ispettori non arriva quindi senza riferimenti, esso dispone di dati precedentemente notificati che possono essere studiati prima della missione e confrontati con ciò che viene osservato sul terreno. La presenza di una discrepanza non significa automaticamente violazione dell’accordo, ma richiede un chiarimento e diventa essa stessa un elemento da registrare nel rapporto ispettivo.

Le sedi intergovernative e tecniche

Il sistema non si esaurisce nelle attività sul terreno. Anzi, ciascun accordo dispone di sedi nelle quali i rappresentanti degli Stati possono discutere problemi di applicazione, divergenze interpretative, questioni tecniche e possibili aggiornamenti delle procedure.

Per il CFE opera il Joint Consultative Group (JCG), con sede a Vienna, incaricato di affrontare questioni relative all’osservanza del trattato, chiarire ambiguità, risolvere problemi tecnici e discutere controversie derivanti dall’attuazione. La sua attività risente tuttavia della sospensione dell’operatività del trattato da parte di numerosi partecipanti dopo il ritiro russo.

Per il Documento di Vienna, il Forum for Security Co-operation (FSC) dell’OSCE e le Annual Implementation Assessment Meetings consentono ai Paesi partecipanti di valutare annualmente l’applicazione delle misure di confidence-and security-building, discutere problemi emersi durante ispezioni e visite di valutazione e confrontare le esperienze dei rispettivi centri di verifica.

Per Open Skies opera la Open Skies Consultative Commission (OSCC), anch’essa riunita a Vienna. La Commissione tratta problemi di applicazione, interpretazione e conformità, distribuisce le quote di volo e affronta questioni tecniche relative a sensori, velivoli, certificazioni, formati di notifica e procedure. Il trattato rimane in vigore tra gli Stati parte, pur avendo perso parte della propria portata dopo i ritiri di Stati Uniti e Federazione Russa.

Questi meccanismi sono essenziali perché trasformano l’esperienza delle singole missioni in un processo continuo di confronto. Una difficoltà incontrata durante un’ispezione o un volo può essere portata nella sede competente e diventare oggetto di chiarimento tra gli Stati.

Dal dato alla missione: come si prepara una verifica

La preparazione di una missione inizia con l’analisi delle informazioni disponibili e con la scelta dell’obiettivo, nei limiti delle quote e delle possibilità previste dall’accordo. Il team viene costituito sulla base delle esigenze della missione e può comprendere personale del centro nazionale di verifica, specialisti provenienti da altri enti e, in molti casi, ispettori appartenenti ad altri Paesi partecipanti.

La cooperazione multinazionale è una caratteristica importante del sistema. Team guidati da un Paese possono includere ispettori di altre nazioni, favorendo la standardizzazione delle procedure e la condivisione dell’esperienza. La presenza di personale con differenti competenze tecniche e linguistiche consente inoltre di rafforzare l’efficacia della squadra.

Prima della partenza vengono esaminati dati dichiarativi, mappe, precedenti rapporti, struttura dell’unità o caratteristiche dell’area da verificare. Dopo la notifica prevista dall’accordo, il team raggiunge il point of entry indicato dallo Stato ospitante, dove viene preso in consegna da un escort team incaricato di accompagnarlo durante l’attività.

CFE: ispezioni dei siti dichiarati e challenge inspection

Ispezione di un sito dichiarato

Nel CFE il cuore della verifica è rappresentato dall’ispezione degli oggetti di verifica e dei siti dichiarati. Una volta arrivato al point of entry, il team designa il sito da ispezionare entro le finestre temporali previste dal Protocollo sulle ispezioni. Lo Stato ispezionato dispone di un tempo limitato per predisporre l’attività e deve trasferire la squadra al sito con il mezzo più rapido disponibile.

All’arrivo viene fornita una planimetria del sito e un briefing che illustra l’organizzazione dell’unità e la situazione degli equipaggiamenti. Il team può quindi confrontare le informazioni dichiarate con la realtà osservata, verificando la presenza e il numero degli armamenti e degli equipaggiamenti soggetti al trattato, la loro appartenenza alle unità dichiarate e l’eventuale presenza di mezzi temporaneamente assenti o eccedenti rispetto ai dati notificati.

L’accesso non è illimitato. Il trattato definisce diritti precisi per gli ispettori e, allo stesso tempo, riconosce allo Stato ospitante la possibilità di proteggere punti sensibili e informazioni non pertinenti all’oggetto dell’ispezione. La logica è consentire una verifica efficace senza trasformarla in un accesso indiscriminato alle installazioni militari.

Challenge inspection

Il CFE prevede anche challenge inspection in aree specificate. Lo Stato ispezionante può indicare un’area entro i limiti dimensionali previsti dal trattato e chiedere di effettuare una verifica. A differenza dell’ispezione di un sito dichiarato, questa tipologia può essere rifiutata dallo Stato interessato. Se accettata, si applicano procedure e tempi stringenti per l’accesso e la condotta dell’attività.

La challenge inspection costituisce quindi uno strumento più intrusivo, destinato a ridurre l’incertezza su aree non comprese in un normale sito dichiarato, ma è bilanciato dal diritto dello Stato ospitante di rifiutare l’accesso e dalle limitazioni previste per la protezione di informazioni sensibili.

Documento di Vienna: ispezioni di area e visite di valutazione

Il Documento di Vienna utilizza due principali strumenti di verifica terrestre, con finalità differenti: l’ispezione di un’area specificata e la visita di valutazione. Il primo serve soprattutto a verificare che in una determinata area non si svolgano attività militari rilevanti non correttamente notificate; il secondo è più direttamente collegato alla verifica delle informazioni annualmente dichiarate su una formazione o unità.

Ispezione di area specificata

L’ispezione di area permette al team di osservare una zona definita e di verificare l’eventuale presenza di attività militari soggette alle disposizioni del Documento. Lo Stato ospitante deve facilitare l’attività, ma può escludere aree o punti sensibili secondo le regole previste. L’accesso viene quindi gestito in modo da consentire l’osservazione dell’attività militare senza compromettere informazioni o installazioni non pertinenti.

Visita di valutazione

La visita di valutazione ha invece come riferimento le informazioni fornite nello scambio annuale. Il team raggiunge la formazione o l’unità indicata, riceve un briefing dal comandante o da un suo rappresentante e verifica gli elementi principali della dichiarazione: struttura, consistenze, principali sistemi d’arma e altre informazioni previste dal Documento. La visita è dunque uno strumento particolarmente utile per valutare la corrispondenza tra Ordine di Battaglia dichiarato e realtà osservabile.

Anche nel Documento di Vienna il principio è quello dell’accesso regolato. Le misure di verifica non autorizzano l’esplorazione libera di un’installazione: tempi, composizione dei team, modalità di movimento e possibilità di proteggere aree sensibili sono definiti dalle procedure concordate. Il valore della visita consiste proprio nell’avere un diritto di verifica riconosciuto e reciprocamente applicabile.

Concessioni, limitazioni e rapporto con lo Stato ospitante

Le attività ispettive funzionano attraverso un equilibrio tra diritto di verifica e tutela della sovranità dello Stato ospitante. L’ispettore dispone di diritti concreti, ma non illimitati. Lo Stato ispezionato, a sua volta, non può trasformare le misure di protezione in un ostacolo sistematico alla verifica senza esporsi a contestazioni nelle sedi previste dagli accordi.

Il team può chiedere chiarimenti e verificare le informazioni pertinenti all’obiettivo della missione.

Lo Stato ospitante assicura l’accompagnamento, i trasferimenti e l’accesso previsto dalle procedure.

Punti o aree sensibili possono essere protetti, limitati o, secondo l’accordo applicabile, esclusi.

Le attività devono rispettare le regole di sicurezza, la protezione delle informazioni classificate e i limiti temporali stabiliti.

Al termine viene redatto un rapporto, sottoposto alle procedure previste e destinato a costituire il resoconto ufficiale dell’attività.

La presenza costante di un escort team del paese oggetto di ispezione ha quindi una duplice funzione: garantire l’esercizio dei diritti concessi agli ispettori e, contemporaneamente, impedire che l’attività si estenda oltre quanto previsto dagli accordi.

La cooperazione tra i team delle diverse nazioni

Uno degli elementi meno conosciuti del sistema è il carattere multinazionale di molte attività. Gli Stati possono invitare ispettori di altri Paesi a partecipare alle proprie attività. Ciò permette a Stati con minore esperienza o minori risorse di partecipare direttamente alle verifiche e consente ai centri nazionali più strutturati di condividere procedure e metodologie. In tale contesto l’Italia rappresenta una punta di diamante dell’intero sistema, condizione di grande professionalità riconosciuta a livello internazionale.

Il team leader mantiene la responsabilità della missione, mentre gli altri componenti possono essere impiegati in funzione delle rispettive competenze: verifica degli equipaggiamenti, analisi dell’Ordine di Battaglia, aspetti aeronautici o terrestri, interpretariato o altre specializzazioni. Questa cooperazione favorisce la creazione di una cultura professionale comune tra ispettori provenienti da Paesi diversi e contribuisce essa stessa alla costruzione della fiducia reciproca.

Il rapporto personale tra ispettori ed escort ha un valore non secondario. Pur rappresentando interessi nazionali differenti, entrambe le parti operano all’interno di procedure conosciute e reciprocamente applicabili. La professionalità con cui vengono gestite richieste, limitazioni e chiarimenti è parte integrante dell’efficacia del sistema.

Un aspetto da non trascurare riguarda inoltre le occasioni di confronto e di scambio culturale che si sviluppano a margine delle ispezioni e dei voli di osservazione. La presenza di team multinazionali, il lavoro svolto congiuntamente e i momenti informali che accompagnano queste attività contribuiscono infatti a rafforzare i rapporti interpersonali tra i partecipanti, favorendo una migliore conoscenza reciproca e una maggiore comprensione delle diverse realtà culturali e professionali. Anche questo elemento, seppure meno evidente rispetto agli aspetti tecnici della verifica, concorre alla funzione più ampia di distensione e costruzione della fiducia tra gli Stati partecipanti.

Open Skies: una verifica completamente diversa

Open Skies applica la stessa filosofia di trasparenza attraverso uno strumento diverso: il sorvolo del territorio di un altro Stato con un velivolo disarmato equipaggiato con sensori certificati. Il trattato prevede quote attive e passive: ciascun Paese ha diritto a un determinato numero di voli e, allo stesso tempo, l’obbligo di accettarne un certo numero sul proprio territorio. L’effettiva applicazione è oggi più limitata rispetto al passato, ma le procedure del trattato restano il riferimento per gli Stati che ne sono ancora parte.

Dalla notifica al piano di missione

La missione inizia con una notifica a breve preavviso e con l’arrivo del personale dello Stato osservatore al point of entry previsto. L’osservatore presenta un mission plan contenente rotta, profilo e modalità di esecuzione. Il piano deve essere concordato con lo Stato osservato e costituisce la base per il successivo flight plan presentato alle autorità del traffico aereo locale.

Il diritto di osservazione è molto ampio: il trattato prevede la possibilità di sorvolare l’intero territorio dello Stato osservato. Le limitazioni sono legate principalmente alla sicurezza del volo e agli spazi aerei pericolosi o soggetti a restrizioni per ragioni riconosciute dal diritto aeronautico. Lo Stato osservato non può semplicemente dichiarare una base militare esclusa dal sorvolo perché sensibile.

Velivolo, sensori e controlli

Il velivolo di osservazione deve essere ad ala fissa, disarmato e dotato esclusivamente dei sensori ammessi e certificati secondo le procedure del trattato. Le categorie previste comprendono camere ottiche panoramiche e framing, videocamere con visualizzazione in tempo reale, e solo recentemente certificati anche sistemi di scansione infrarossa e radar ad apertura sintetica laterale, con limiti di risoluzione stabiliti dall’accordo.

Un Tupolev Tu-214ON russo impiegato nell’ambito del Trattato Open Skies (OSCE)

Prima dell’impiego, aeromobile e sensori sono sottoposti a procedure di certificazione e ispezione. Lo Stato osservato dispone quindi di strumenti per verificare che le capacità impiegate corrispondano a quelle ufficialmente dichiarate e approvate. Durante il volo, personale dello Stato osservato è presente a bordo con funzioni specifiche di monitoraggio e controllo dell’esecuzione della missione.

I velivoli utilizzati

Gli Stati partecipanti adottano soluzioni differenti. Alcuni dispongono di piattaforme nazionali dedicate, mentre altri utilizzano aeromobili condivisi o messi a disposizione da Paesi partner.

Nel corso dell’applicazione del trattato sono stati impiegati, tra gli altri, gli OC-135B statunitensi, gli Antonov An-30B utilizzati da diversi Paesi dell’Europa orientale, i Tupolev Tu-154 e Tu-214ON russi, i Saab 340B svedesi, i CASA CN-235 turchi e gli An-26 ungheresi. Un ruolo importante e fondamentale è svolto anche daI più diffuso Lockheed C-130 Hercules, utilizzato nelle varie versioni da più Paesi, tra cui Italia, Canada, Francia, Grecia, Norvegia, Portogallo, Spagna e Paesi del Benelux.

Un Antonov-30B Ucraino impiegato nei sorvoli sulla Russia nell’ambito del trattato (OSCE)

La possibilità di condividere velivoli, equipaggi e team di osservazione consente anche agli Stati privi di una propria piattaforma dedicata di esercitare i diritti previsti dal trattato. In questo senso Open Skies è un meccanismo non soltanto di osservazione reciproca, ma anche di concreta cooperazione multinazionale.

Condotta del volo e disponibilità dei dati

Una volta concordato il piano, la missione viene eseguita con rappresentanti delle due parti a bordo. Il personale dello Stato osservatore gestisce le attività di osservazione secondo le procedure approvate, mentre il personale dello Stato osservato verifica il rispetto della rotta, del profilo e delle regole sull’impiego dei sensori.

Un C-130 francese utilizzato per i voli Open Skies sulla Russia (OSCE)

Al termine viene compilato un mission report firmato dalle parti. I dati ottenuti durante i voli non costituiscono un patrimonio esclusivo dello Stato che effettua la missione difatti, il sistema Open Skies prevede meccanismi che ne consentono la disponibilità anche agli altri Stati parte. Questo elemento rafforza il carattere cooperativo del trattato e permette anche ai Paesi con minori capacità tecniche di beneficiare delle informazioni raccolte.

Che cosa verifica realmente un ispettore

Il valore di questi strumenti non consiste nella possibilità di scoprire liberamente informazioni segrete. Un ispettore non dispone della libertà di movimento propria di un’attività clandestina e non può accedere indiscriminatamente a edifici, documenti o sistemi non pertinenti.

La funzione è diversa, ossia confrontare una dichiarazione ufficiale con una realtà osservabile all’interno di procedure concordate. Nel CFE ciò significa verificare siti, unità e consistenze di equipaggiamenti soggetti al trattato; nel Documento di Vienna, valutare informazioni dichiarate e attività militari; in Open Skies, osservare dall’alto il territorio di un altro Stato utilizzando sensori conosciuti e controllati.

Il risultato è una forma di conoscenza particolare, questo significa non necessariamente più ampia di quella ottenibile con strumenti intelligence, ma condivisa, formalizzata e reciprocamente verificabile. È questa caratteristica a distinguere gli accordi di controllo degli armamenti dagli strumenti unilaterali di raccolta informativa.

Principali documenti ufficiali di riferimento

CFE – Treaty on Conventional Armed Forces in Europe

• Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (1990)
• Protocol on Notification and Exchange of Information
• Protocol on Inspection
• Protocol on Procedures Governing the Reduction of Conventional Armaments and Equipment Limited by the Treaty
• Protocol on the Joint Consultative Group
• Concluding Act of the Negotiation on Personnel Strength of Conventional Armed Forces in Europe – CFE-1A (1992)
• Agreement on Adaptation of the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (1999)
• Decisioni del Joint Consultative Group – JCG

Documento di Vienna

• Vienna Document 1990
• Vienna Document 1992
• Vienna Document 1994
• Vienna Document 1999
• Vienna Document 2011 – FSC.DOC/1/11
• FSC Decision No. 14/11 – Reissue of the Vienna Document
• FSC Decision No. 2/12 – Vienna Document 2011 Notification Formats
• successive FSC Decisions / Vienna Document Plus

Open Skies

• Treaty on Open Skies (1992)
• relativi Annexes su quote, aeromobili, sensori, certificazione, pianificazione e condotta dei voli, trattamento dei dati
• CSCE Declaration on the Treaty on Open Skies (1992)
• Decisioni della Open Skies Consultative Commission – OSCC
• documenti finali delle Review Conferences of the Treaty on Open Skies